Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 icon

Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994



НазваниеКонцепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994
страница1/4
Дата конвертации19.10.2012
Размер1 Mb.
ТипДокументы
  1   2   3   4

Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994

Российский Фонд Конституционных Реформ www.rumiantsev.ru/works/85

______________________________________________

КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ 

/материалы, документы, проекты нормативных правовых актов/

часть I

Москва-Симферополь, март-апрель 1994


С О Д Е Р Ж А Н И Е 

I. К посланию Президента РК Верховному Совету РК

001. Некоторые вопросы государственно-правового развития Республики Крым в период конституционной реформы. Пояснительная записка.

002. Концепция организации исполнительной власти в Республике Крым.

II. Материалы к опросу граждан РК 27 марта 1994 года.

003. Проект Указа Президента РК "О проведении опроса граждан Республики Крым 27 марта 1994 года".

Поправки к проекту Указа Президента РК.

004. Проект положения "О представителях Президента Республики Крым в избирательных комиссиях". Приложение к проекту Указа Президента РК.

III. Материалы по организации исполнительной власти в Республике Крым 

005. Проект Указа Президента РК "О реорганизации Правительства Крыма".

006. Проект Закона РК "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Крым 'О системе центральных органов государственной исполнительной власти Республики Крым'". Приложение к Указу Президента РК.

007. Проект Указа Президента РК "О службе государственных дел)".

Проект Положения о Службе государствнных дел (Приложение к проекту Указа Президента РК).

008. Проект Конституционного Закона РК "О Правительстве Республики Крым".

IV. Материалы к конституционной реформе в РК 

009. Перечень первоочередных нормативных правовых актов Республики Крым в связи с конституционной реформой в Республике Крым.

010. Проект Закона РК "О правовых актах Президента Республики Крым в период конституционной реформы в Республике Крым".

011. О некоторых вопросах толкования Конституции Республики Крым, в связи с реорганизацией исполнительной власти в Республике Крым.

012. Проект Конституционного Закона Республики Крым "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Крым".

013. Проект Закона РК "О гражданстве Республики Крым".

014. Проект Договора между Российской Федерацией и Украиной о двойном гражданстве.

V. Материалы к реформе местного самоуправления в Республике Крым 

015. Проект Указа Президента РК "Об организации местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Крым".

Положение "О местном государственном самоуправлении". Приложение 1 к проекту Указа Президента РК

Положение "О местном самоуправлении в Республике Крым".
Приложение 2 к проекту Указа Президента РК.

VI. Материалы по сотрудничеству сторон

 Техническое задание 

РФКР +++

 

001-b.doc

 ^ К ПОСЛАНИЮ ПРЕЗИДЕНТА РК ВЕРХОВНОМУ СОВЕТУ РК

____________________________________ 

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ

РЕСПУБЛИКИ КРЫМ В ПЕРИОД КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ

/пояснительная записка к пакету материалов РФКР/

____________________________________

В начале марта 1993 года достигнута договоренность между Президентом РК Ю.А.Мешковым и Президентом РФКР О.Г.Румянцевым о сотрудничестве в области государственно-правового развития Республики Крым. Согласно Договору о сотрудничестве, РФКР подготовил пакет материалов (аналитические записки, проекты нормативных правововых актов). В них отражена одна из возможных точек зрения на государственно-правовое развитие РК. Заказчик вправе использовать предоставленные документ по собственному усмотрению.

 

Некоторые из этих тезисов целесообразно использовать в выступлении на сессии Верховного Совета РК - в виде послания Президента РК Верховному Совету и гражданам РК. Подобное развернутое послание обеспечит гласность в процессе вырабтки важных политических решений - тем более, что легитимация их опирается на мнение граждан РК, выраженное на опросе 27 марта 1994 г.

^ Конституционная реформа 

В Республике Крым начался новый период ее развития. В целях более четкого осознания гражданами - что же это за период и к чему он приведет, следует определить характер переживаемого момента.

Не подходит наименование "переходный период", которое порождает у населения ощущение чего-то временного и неопределенного.

Не подходит наименование "период экономической реформы", поскольку происходит перемена многих областей социальной жизни, не только хозяйственных.

Нынешний период в развитии Республики Крым предлагается именовать "периодом конституционной реформы".

Конституционная реформа в РК должна состоять в последовательных политико-правовых решенияхи действиях государственной власти, направленных на создание современной конституционно-правовой базой новых политических и экономических отношений. По сути дела перед нами стоит задача приведения писаных норм с той реальной "живой" конституцией, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания граждан РК.

Содержание реформы предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства. Объективные потребности определяют решение взаимосвязанных вопросов в следующих трех плоскостях:

1/ Преодоление искусственного отрыва РК от исторически сложившейся государственной, территориальной, социальной общности (СССР, РСФСР); развитие договорно-конституционных отношений РК с Российской Федерацией, Украиной, СНГ; закрепление единства правового пространства в вопросах правового статуса личности, гарантий прав и свобод граждан РК, РФ, Украины в их отношениях.

2/ Проведение экономических преобразований, способствующих воплощению принципа многообразия форм экономической деятельности, равенства правовой защиты форм собственности, государственного регулирования перехода к социально ориентированной рыночной экономике. Учет ошибок экономического рывка в РФ.

3/ Становление институтов крымской государственности. Правовое обеспечение перехода от статуса административно-территориальной единицы к статусу государственного образования, субъекта договорно-конституционных отношений. Развитие институтов президентства, парламентаризма, независимости судебной власти, местного самоуправления. Реорганизация системы органов исполнительной власти в РК. Организация современной государственной службы в РК.

Практически, Крым стоит перед задачей перейти от прав на местное самоуправление и местное хозяйствование к широким законодательным правам РК как государственного образования, имеющего важное геостратегическое значение.

Источником действий государственной власти РК по осуществлению конституционной реформы является воля народа - граждан Республики Крым, выраженная неоднократно:

- референдум 10 января 1991 года;

- референдум 17 марта 1991 года;

- голосование по выборам первого Президента РК 30 января 1994 года;

- голосование по выборам депутатов Верховного Совета РК 27 марта 1994 г.;

- опрос граждан РК 27 марта 1994 года.

Необходимость упрочения крымской государственности, исходит не только из волеизъявления населения, но и основано на своеобразии исторической и культурно-этнической общности граждан РК.

Конституционная реформа в РК должна иметь характер поступательного, поэтапного, эволюционного процесса, не допускающего революционного слома институтов и норм преобразуемого строя. Она несет конструктивный заряд, поскольку не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты.

Отсюда весьма важны методы проведения реформы, стиль поведения Президента РК как главной фигуры в процессе преобразований.

Следует иметь в виду, что нормальный конституционный процесс должен обладать такими чертами как осознаность; планомерность (наличие концепции и плана преобразований); аналитическая и прогностическая обеспеченность, предвидение вариантов развития с их возможными последствиями; легитимность, соответствие предпринимаемых шагов законно полученному мандату народного доверия; конституционность, т.е. соответствие нормам Конституции; преемственность некоторых основных начал и свойств общественного строя (таких как народовластие, социальность, др.); поэтапность и последовательность преобразования; опора на согласие основных социально-политических сил.

Без какого-то одного из этих условий преобразований - как многократно свидетельствовала история - при всех благих пожеланиях скатываются на позиции революционизма, революционной целесообразности и неизбежно ведут к волюнтаризму, самовластию, олигархии, разложению.

Принятие властных решений о направлениях, содержании, методах и темпах конституционной реформы в РК требует тщательной проработки законодательных, политических, финансовых, организационных, социо-культурных предпосылок учреждения государственно-правовых институтов.

^ По Указу Президента РК об опросе граждан РК

Одним из первых шагов по обеспечении легитимности проводимых в РК мероприятий в области конституционной реформы становится опрос граждан РК (проведен 27 марта 1994 года). См.док-т 003-b.doc.

Указ имеет корректную правовую форму, не нарушающую конституционно-правового пространства Украины.

Указ вытекает из конституционного принципа народовластия и потому безусловно будет иметь правовые последствия. На основании итогов опроса Президентом РК должны быть внесены в ВС РК:

- проект Конституционного Закона РК о внесении изменений в Конституцию РК;

- проект Закона РК "О гражданстве РК";

- проект Закона РК "О правовых актах Президента РК".

Внешние отношения РК

 

Неизбежно встает вопрос о восстановлении государственно-правовой связи Крыма с Российской Федерацией. Возможны три варианта крымско-российской интеграции:

- воссоздание союза государств с участием РК,

- заключение межгосударственного договора РК с РФ и пересмотр разграничения полномочий и предметов ведения между РК и Украиной;

- вхождение в состав РФ на правах ассоциированного члена либо субъекта РФ.

Своеобразие Республики Крым определяется ее особой ролью как государства, связанного неразрывными нитями с Российской Федерацией и Украиной. Вхождение Республики Крым в состав Украины и ее искусственное отторжение от России обернулось катастрофическими последствиями для экономики, социальной сферы, духовной жизни. Но столь же опасными последствиями чреват и полный разрыв Республики Крым с Украиной. С учетом изложенного, наиболее предпочтительным сценарием государственного развития на первом его этапе становится объявление государственного суверенитета Республики Крым, которое позволит Республике самостоятельно определять степень и меру ее участия в договорных отношениях как с Украиной, так и с Российской Федерацией. При таком сценарии обеспечивается поэтапность государственного развития Республики Крым, строгое его соответствие принципам международного права, снимаются какие-либо подозрения в аннексионистских устремлениях Российской Федерации в отношении Крыма.

Правовое обеспечение указанного сценария предложено в проекте Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Крым. В нем провозглашен суверенитет Республики Крым, и в то же время сохраняется на период конституционной реформы то разграничение предметов ведения и полномочий между Республикой Крым и Украиной, которое закреплено в Конституции.

Предстоит сформулировать политику реализации суверенных прав РК в сфере договорно-правовых отношений РК с РФ и Украиной. Развал СССР катастрофически сказался как на экономике его территорий, так и на состоянии правового пространства, оказавшегося насильственно разорванным.

Отметим конституционное закрепление открытости Российской Федерации: государственное образование, признающее Конституцию РФ, может быть принято в состав Российской Федерации по его просьбе на основании волеизъявления его населения и на основе соответствующего конституционного закона.

Напомним, что Крымская АССР была образована в 1921 г. как часть РСФСР и воссоздана в 1991 г. но уже в составе Украины. Однако, передача области в состав УССР было сделано с грубейшими нарушениями действовавшего законодательства и не может быть признано законным. Соответствующая правовая база была создана. Верховный Совет РФ тщательно изучил данный вопрос. 19 февраля 1993 г. он признал юридически недействительным акт о передаче Крымской области в состав Украины как принятый с нарушением норм Конституции РСФСР. 9 июля 1993 г. было принято (за основу) Постановление "О статусе г.Севастополя", где был подтвержден российский (федеральный) статус города, Правительству было поручено разработать государственную программу обеспечения этого статуса, ЦБ РФ - обеспечить финансирование городского бюджета через свои отделения. На очередном Съезде н.д.РФ предполагалось внести в Конституцию (Основной закон) РФ поправку о федеральном статусе г.Севастополя. Тогда же было принято в целом Постановление "О финансировании Черноморского флота".

Неотъемлемой и важнейшей чертой государственного суверенитета РФ является право вступать в союз (межгосударственное образование) с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий. Это служит конституционной базой для межгосударственного или даже (нового или воссозданного) государственного образования суверенных республик на основе договора или иного особого акта.

Следует иметь в виду пакет законов СССР в области национально-государственного устройства страны, принятый в первой половине 1990 года. Тогда были внесены серьезные изменения в правовое положение автономий, которые были определены как "субъекты федерации - Союза ССР". К Крыму, проведшему в январе 1991 года свой референдум именно по вопросу о Крымской АССР как субъекта СССР, это имеет непосредственное отношение.

Стержнем нового союза (содружества) могут стать открытость экономического и правового пространства, общий рынок товаров, идей, ресурсов, через который могли бы реализовываться интересы и способности участников сообщества. Отдельно следовало бы закрепить конкретные механизмы интеграционной защиты государственных интересов, например - возможность "создавать объединенные вооруженные силы с другими государствами". Серьезными шагами к интеграции могли бы стать референдум об экономическом союзе и избрание депутатов Межпарламентской Ассамблеи СНГ непосредственно населением стран Содружества; Крым мог бы поддержать подобные идеи. Республика Крым вправе выразить желание участвовать в работе Межпарламентской Ассамблеи СНГ - хотя бы, для начала, в качестве наблюдателя.

Крыму должна принадлежать роль одного из "застрельщиков" новой интеграции бывших республик СССР.

Новой моделью интеграции РК в союз может стать "ассиметричное" договорно-конституционное объединение с РФ в рамках союзного государства со сложными федеративно-конфедеративной структурой и субъектным составом, с различным объемом делегируемых общим органам полномочий, что в целом повысит гибкость системы. В перспективе, после создания устойчивых форм межреспубликанских отношений, может возникнуть потребность в более тесном взаимодействии.

Непременным условием устойчивости такого образования является равенство прав его субъектов, которое вовсе не нарушается наличием некоторых дополнительных возможностей, которые предоставляются отдельным субъектам. В сегодняшнем мире нет примеров конституционно-договорных федераций. Но ведь был богатый опыт Российской Империи. Есть пример формирующегося Европейского Союза. Полагаем, что нынешний субъектный состав и статус Российской Федерации не является окончательным.

Наполнение статуса РК правовым содержанием должно осуществляться в законных, легитимных формах и должно быть направлено на достижение правового согласия в треугольнике Россия-Украина-Крым. Здесь мы исходим из необходимости добросовестного поведения всех участников, корректности в выполнении своих обязанностей и постоянного поиска и налаживания дружественных связей во взаимоотношениях друг с другом.

В условиях, когда в Крыму идет становление новой государственности, выстраданной его населением, осуществляемое на основе признания нового государственно-правового статуса РК, требуется серьезный пересмотр всего массива нормативных актов, регулирующих отношения РК с Украиной. Потребуется обновление всей схемы разграничения полномочий и предметов ведения между Украиной и РК. Правовая формула такого разграничения будет предложена позже.

Это обновление целесообразно осуществить, исходя из следующего понимания свойств РК как суверенного государственного образования:

- наличие самостоятельного законодательного органа;

- наличие собственной государственно-правовой компетенции;

- наличие ответственной исполнительной власти, возглавляемой народно избранным Президентом РК; наличие собственной компетенции в государственном управлении;

- стремление к собственной финансовой политике, свободному хождению рубля и карбованца на территории РК;

- наличие независимой судебной власти.

^ Гражданство РК /варианты концепции/ 

При установлении гражданства Республики Крым основной проблемой является соотношение гражданства Крыма и Украины. Существует н е с к о л ь к о в а р и а н т о в такого соотношения:

1. "Ж е с т к и й" вариант: гражданство Крыма никак не привязано к гражданству Украины, может приобретаться и утрачиваться независимо от наличия украинского, по отношению к гражданству Украины "работает" только институт двойного гражданства, как и по отношению к гражданству России. Вариант провоцирует жесткий конфликт с Украиной, ведущий к ответным мерам (например, невыдача загранпаспортов Украины гражданам Крыма, при том, что крымские пока не признаются иностранными консульскими и пограничными службами, и пр.).

Предлагаемый в пакете материалов проект Закона РК "О гражданстве РК" исходит из того, что Крым является полностью суверенным государством , которое строит свои отношения как с Украиной, так и с Россией на договорных началах. Поэтому в проекте нет упоминаний о соотношении украинского гражданства и гражданства крымского. В контексте настоящего проекта под двойным гражданством понимается принадлежность лица одновременно к гражданству Крыма и России или Украины. В то же время не исключается и тройное гражданство, когда одно лицо будет принадлежать одновременно к гражданству Крыма, России и Украины. Для получения гражданства, помимо крымского, необходимо, что бы Крым имел с соответствующим государством (государствами) договор о двойном гражданстве. В отличие от закона о гражданстве России, где двойное гражданство носит характер исключения и допускаются в разрешительном порядке, в предлагаемом проекте никаких ограничений,, связанных с получением второго гражданства не предусматривается. Все юридические подробности, связанные с двойным гражданством не вошли в проект, так как они должны закрепляться в международном договоре с конкретной страной. При написании предлагаемого проекта закона мы ориентировались, в основном, на российский закон о гражданстве, поскольку считаем, что там, где это возможно, нужно уже сейчас приближать крымское законодательство к российскому.

Вместе с тем, мы внесли некоторые существенные коррективы в главу о приобретении гражданства Республики Крым. Росиийский закон о гражданстве беспрецедентно либерален, так как Российская Федерация испытывает острый недостаток населения. В Крыму, наоборот, сколь-нибудь существенное увеличение населения грозит экологическим кризисом и обострением межнациональных отношений. Поэтому мы постарались заложить в данную главу некоторые ограничительные моменты . В частности, не предусматривается никаких льгот для беженцев в получении гражданста, вводится положение о возможной проверке на знание официального языка Республики Крым при получении гражданства. Мы надеемся, что в ходе обсуждения проекта этого закона в Парламенте Крыма эти доводы будут учтены. На наш взгляд, принятие предлагаемого проекта закона о гражданстве Республики Крым станет важнейшим шагом на пути укрепления государственного суверенитета Крыма и восстановления единства правового пространства между РФ и РК в интересах их граждан.

2. "М я г к и й" вариант: гражданами Крыма могут быть только граждане Украины, утрата украинского гражданства влечет автоматическую утрату крымского, приобретение крымского гражданства - производно от приобретения украинского. Такое "гражданство" ничего не дает (подобно граждаству республик в составе Российской Федерации), фактически определяется по месту прописки, ни о каком двойном гражданстве тут речи нет.

 

3. Hаиболее предпочтительным представляется в) промежуточный вариант, который позволяет избежать немедленного конфликта с Украиной, а возникновение конфликтной ситуации впоследствии провоцируется действиями (бездействием) Украины.

 

^ Основные черты предлагаемого варианта следующие:

1/ Hа день вступления в силу акта о гражданстве гражданами Крыма объявляются все граждане Украины, постоянно проживающие в Республике Крым и не заявившие в установленный срок о своем отказе от крымского гражданства.

2/ Приобретение крымского гражданства впоследствии (не по праву рождения) допускается по решению Президента (или иного компетентного органа) Республики Крым, при этом Республика Крым официально обращается к Украине с предложением считать такое решение Президента одновременно предоставляющим соискателю также и гражданство Украины.

3/ Утрата гражданства Украины, в том числе и добровольный выход, не влечет за собой утраты гражданства Крыма.

4/ Утрата гражданства Крыма не влечет за собой утраты украинского гражданства.

5/ РК официально обращается в РФ (к Президенту РФ, в Управление по делам гражданства Администрации Президентк РФ, в Федеральное Собрание, МИД РФ) с просьбой об открытии консульского отдела РФ в Симферополе;

6/ На основании поправки к Закону РФ "О гражданстве РФ", принятой в июле 1993 г., происходит процедура приобретения гражданами РК гражданства РФ, причем за гражданами РК в данном случае не признается гражданства Украины. Это не отменяет указанного гражданства, просто для официальных органов РФ его юридические документа как бы не существуют.

Таким образом, создаются предпосылки для возникновения и постоянного увеличения катерогии граждан Крыма, не являющихся одновременно гражданами Украины. При том, что Украина, скорее всего, вообще не прореагирует либо прореагирует отрицательно на обращение Республики Крым ( см. выше, п. в), принятие неграждан Украины в крымское гражданство (например, переселяющихся из России и сохраняющих при этом российское гражданство) можно будет объяснить именно неконструктивными действиями украинских властей.

Даже если Украина прореагирует на указанное обращение положительно (т.е. даст Президенту Крыма право одновременно с крымским предоставлять и украинское гражданство), остается второй путь создания категории "граждан Крыма - неграждан Украины": путь отказа крымцев от украинского гражданства при сохранении за ними крымского. Это может оказаться полезным, в определенной ситуации, как массовая акция, если ее соответствующим образом подготовить, устранив для отказывающихся негативные последствия выхода из украинского гражданства (например, гарантировав неотобрание у них внутреннего паспорта). В итоге возникновение такой категории лиц позволит Республике Крым вернуться к вопросу о двойном гражданстве, разрешив его именно для них: это будет выглядеть уже не как конфронтация с Украиной, а как забота об этих людях (например, как гражданин Крыма он фактически лишен права выехать в "дальнее зарубежье" ввиду непризнаваемости там крымских загранпаспортов, но, приобретя второе гражданство, например, российское, он это право сможет осуществить).

Последний вариант позволяет Республике Крым, не идя на жесткую конфронтацию с Украиной по вопросам гражданства, постепенно (за 2-3 года) прийти варианту, когда часть граждан Крыма будет одновременно гражданами Украины, а часть - гражданами России, причем доля первых будет уменьшаться, а доля вторых - возрастать. По существу связка "гражданин Крыма - гражданин Украины" так же, как и связка "гражданин Крыма - гражданин России", превратиться в двойное гражданство, которое будет легализовано Республикой Крым, как показано выше, при появлении "критической массы" граждан, вышедших из гражданства Украины, но не желающих терять гражданство Крыма.

4. Наконец, для скорейшего практического обеспечения прав граждан Крыма на получение российского гражданства необходимо немедленно направить Правительству РФ просьбу об открытии российских консульств в гг. Симферополе и Севастополе.

 

Верховный Совет РК 

В представленном пакете документов Верховный Совет Республики Крым сохраняет ту весомую роль, которую закрепляет за ним Конституция. Нововведения касаются в основном некоторого усиления полномочий Президента при сохранении либо создании новых механизмов контроля со стороны законодательного органа.

Касаясь вопроса взаимоотношений между Президентом и Верховным Советом Республики Крым, следует подчеркнуть настоятельную необходимость тесного контакта между ними. Обретение независимости Республики немыслимо без единения всех звеньев государственной власти. Конфликты между ними обрекают Республику Крым на поражение.

Вряд ли возможно предложить какие-либо правовые рецепты оздоровления отношений между Президентом и законодателями. Требуется повседневная работа с парламентом, внимание к его позиции, запросам и в то же время известная жесткость в проведении в жизнь наиболее важных инициатив в сфере социально-экономической и политической жизни Республики.

Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий парламента с помощью: а) вето, становясь участником законодательного процесса; б) используя свое право законодательной инициативы; в) используя указное право, делегированное ей парламентом.

Парламентский же контроль за деятельностью органов исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов, он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами являются также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец - право обращаться в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. Создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав и, наконец Президент назначает членов Правительства с согласия Парламента.

К механизмам действенного контроля со стороны ВС РК за исполнительной властью можно также отнести следующие: вотум недоверия Правительству; издаваемые Президентом указы и распоряжения имеют подзаконный характер, за исключением указов по вопросам, не урегулированным в законодательстве; указное право Президента РК имеет законодательно определенные рамки; назначения Вице-премьера и членов Правительства осуществляются с согласия Парламента; компетенция Правительства определяются по представлению Президента законом РК; никто не может быть избран на должность Президента более двух раз. Кроме того, в Конституцию РК вводится институт Государственного Совета.

Проект внесения изменений в Регламент ВС РК, совершенствующие законодательный процесс, может быть предложен позже.

 

В данной записке мы не останавливаемся подробно на вопросах развития парламентаризма и народного представительства в РК. Это будет сделано при продолжении работы над темой.

002-b.doc____________________________________________________ 

^ КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ

ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ

____________________________________________________

Настоящая концепция разработана на основании Конституции Республики Крым в целях эффективной организации единой системы органов исполнительной власти Республики Крым на период становления новых конституционных институтов, осуществления коренной экономической реформы и укрепления государственного суверенитета Республики Крым.

 

I. Основными факторами, определяющими организацию системы органов исполнительной власти в Республике Крым, являются следующие:

 

1) Конституция Республики Крым закрепляет президентскую форму правления (Президент - высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, ст.121.). В соответствии с этим, Президент непосредственно возглавляет всю систему органов исполнительной власти, подчиненную исключительно Президенту Республики Крым.

2) Объективными требованиями переходного периода являются:

а) максимальная концентрация власти в руках Президента как гаранта демократических преобразований,

б) разделение структуры органов исполнительной власти на административно-силовые, которые остаются в прямом ведении Президента, и социально-экономические, находящиеся под оперативным руководством вице-премьера правительства.

3) Статус Республики Крым как суверенного государства предполагает полную независимость системы органов исполнительной власти и подчинение их исключительно Президенту Республики Крым. Действие государственных органов и (или) дислокация вооруженных формирований иных государств на территории Крыма не допускается, исключая случаи, предусмотренные международными договорами Республики Крым.

4) Компактность территории Республики Крым, а также необходимость неукоснительного проведения единой экономической политики на всей ее территории требует жесткой централизации исполнительной власти. На переходный период необходимо назначение глав всех местных администраций непосредственно Президентом.

Таким образом, руководящими принципами организации системы органов исполнительной власти Республики Крым должны стать:

1) государственный суверенитет Республики Крым;

2) законность;

3) гласность;

4) народовластие;

5) разделение властей;

6) общее руководство со стороны Президента Республики Крым;

7) единство;

8) централизация;

9) разделение административно-политических и социально-экономических функций (направлений деятельности).

^ II. Система исполнительной власти. 

Система исполнительной власти представляет собой более широкое понятие, чем правительство. В правительство входят, помимо Президента Республики Крым и вице-премьера, министры и председатели государственных комитетов Республики Крым. По смыслу Конституции Республики Крым, назначение всех членов правительства (высших должностных лиц органов государственной исполнительной власти) Президентом Республики Крым требует согласия Верховного Совета Республики Крым. Точно также по Конституции Республики Крым образование и ликвидация министерств и центральных ведомств Республики осуществляется по представлению Президента Республики Крым Верховным Советом Республики Крым. Эти высшие должностные лица и возглавляемые ими органы исполнительной власти и составляют в совокупности правительство Крыма в узком смысле, ответственное перед Верховным Советом и подконтрольное ему.

Однако в системе исполнительной власти может существовать еще неопределенное число служб и органов (комиссии, советы, агентства, комитеты, отделы, управления и т.д.), которые имеют номинально вспомогательные функции и существуют при Службе государственных дел Республики Крым, либо при отдельных центральных органах государственного управления. Эти вспомогательные органы могут образовываться, а должности в них замещаться без какого-либо контроля со стороны Верховного Совета, не считая общие рамки бюджетных ассигнований. К таким органам относятся, например, временные и постоянные комиссии при Президенте Республики Крым (по вопросам гражданства, по государственной службе), подотраслевые отделы и инспекции министерств, государственных комитетов Республики Крым. Вспомогательные органы вместе с главными отраслевыми образуют правительство в широком смысле.

Таким образом, для повышения стабильности и гибкости всей системы органов исполнительной власти необходимо до предела сократить число министерств, передав больше функций Управлениям и Отделам внутри министерств, а также "вспомогательным" органам при Президенте.

В целом, представляется целесообразным изменить сам порядок образования и реорганизации системы органов исполнительной власти. Как показывает практика многих зарубежных стран, решение этих вопросов через законодательство не дает необходимых результатов. Министерства лоббируют в парламенте свои особые корпоративные интересы, и, пользуясь поддержкой в парламенте, нередко противодействуют той общей политике, которую проводит глава исполнительной власти. При сохранении за парламентом права решать судьбу органов исполнительной власти система управления утрачивает гибкость и зачастую не соответствует постоянно меняющимся потребностям социально-экономической и политической жизни. С учетом указанных факторов, в ряде стран (например, Великобритании, США) решение вопроса о создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти передано президенту (в президентских республиках) либо правительству (в парламентарных республиках). По проекту Закона о внесении изменений и допонений в Конституцию Республики Крым предложено наделить Президента правом издавать указы о создании и реорганизации (в рамках бюджетных ассигнований, утвержденных Верховным Советом), а также ликвидации органов исполнительной власти. Эти указы до их вступления в силу передаются на рассмотрение Верховного Совета, который может в течение двухнедельного срока их отклонить большинством голосов от общего числа своих депутатов. Невозможность отвергнуть указ Президента либо нерассмотрение указа Верховным Советом влечет предусмотренное Президентом реформирование системы органов исполнительной власти.

С учетом новой конституционной системы власти, небольших размеров территории и населения, финансово-экономических трудностей необходимо в срочном порядке предпринять следующие шаги по реорганизации системы органов исполнительной власти Республики Крым. Во-первых, произвести значительное сокращение численности министерств и ведомств. Во-вторых, создать ряд новых органов управления и консультативных органов (департамент внешних сношений, комиссию по государственной службе и т.д.). При этом представляется необходимым предпринять все меры по предотвращению разобщенности аппарата Президента РК и Правительства РК, создав единое "министерство двора". Необходимо помнить, что Правительство Республики Крым существует не само по себе, а как исполнительный орган, возглавляемый Президентом Республики Крым.

На наш взгляд, было бы также целесообразно заимствовать из практики США создание т.н. "независимых" и "полуправительственых" агентств, которые, формально находясь вообще вне системы органов исполнительной власти, могли бы взять на себя многие управленческие и контрольные функции. Такие агентства могут иметь форму самостоятельно хозяйствующих субъектов (предприятий), финансируемых государством фондов, учебных заведений, профессиональных ассоциаций.

^ III. Президент РК. 

По форме правления Республика Крым относится к числу президентских республик. В предложенном пакете документов роль президента усиливается. По проекту Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Крым, проекту Закона о Правительстве Республики Крым Президенту предоставляются дополнительные полномочия в организации исполнительной власти.

Усиливается право вето Президента. По проекту закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Крым вето Президента может быть преодолено большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Верховного Совета, что соответствует конституционной практике большей части современных государств.

В представленном пакете документов предприняты усилия к устранению раздробленности исполнительной власти, который чреват опасными последствиями для Президента и Республики в целом. Усиливается ответственность органов исполнительной власти перед Президентом, Вице-премьер предстает не политической фигурой, а должностным лицом, ответственным за организацию работы правительства, проводится идея единства исполнительной власти по вертикали: "Президент - главы местных администраций".

По Конституции и проекту закона о правовых актах Президента Республики Крым Президент наделен широким правом нормотворчества. Он может принимать указы не только в развитие норм законодательства (на основе и во исполнение законов), но и по вопросам, еще не охваченным законодательством Республики Крым. Однако, в последнем случае действует особый порядок. Указы Президента до их опубликования и вступления в силу (также как и акты о создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти) могут быть отклонены в течение четырнадцати дней Верховным Советом большинством голосов от общего числа его депутатов. Таким образом, в государственную практику Республики Крым вводится одна из наиболее эффективных моделей так называемого "законодательного вето", которая в настоящая время успешно применяется во многих странах мира, включая Соединенные Штаты.

В период проведения конституционных реформ Президент должен быть наделен широким правом нормотворчества. Исходя из итого опроса граждан РК 27.03.94 следует принять Закон РК (см. документ 011).

^ IV. Государственный Совет РК 

В Конституцию РК стоило бы ввести понятие Государственного Совета.

Главный смысл данного института состоит в необходимости иметь коллегиальный орган, оказывающий содействие Президенту в выработке и принятии решений. Этот орган становится легальным и законным преемником многочисленных подразделений типа Администрации, Президиума Правительства, Совета безопасности, Президентского совета и прочих. Именно негласность, авторитарность процесса принятия важнейших решений не раз в последние годы становилась причиной опасного сворачивания с пути конституционного строя. Одновременно, снимается возможное противоречие между Президентом и руководством Правительства.

Наконец, создается легальный форум для постоянного взаимодействия Президента, руководителей Правительства,руководства Парламента и Конституционного суда. Возникает своеобразное "Политбюро", опыт рабты которого мы недооцениваем. В столь малом государственном образовании как Крым именно через Госсовет происходит корректировка некоторых отрицательных черт принципа разделения властей.

Государственный Совет обеспечивает подготовку и принятие решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики Республики Крым, вырабатывает рекомендации для Президента РК, в случае необходимости вносит предложения по осуществлению Президентом его права законодательной инициативы, обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государствеными органами и учреждениями, общественными объединениями, этническими общностями; обеспечивает взаимодействие с органами государственной власти Украины и Российской Федерации.

(Подробное - см.док-т 013-b.doc).

^ V. Администрация /Служба государственных дел/ 

Вопросами обеспечения деятельности Президента и Правительства ведает единая Служба государственных дел Республики Крым. Тем самым устраняются дублирование функций, соперничество и конфликты двух "дворов", которые ведут к раздроблению и, в конечном счете, к ослаблению исполнительной власти в целом.

Ни одно структурное подразделение Службы государственных дел Республики Крым не должно дублировать соответствующее министерство или ведомство правительства Республики Крым. Служба государственных дел Республики Крым должна выполнять главным образом аналитические, координационные и технико-организационные функции и обслуживать не только Президента, но и все правительство в целом.

Предложенная структура подразделений Cлужбы (проект Указа Президента прилагается) отвечает тем требованиям, которые предъявляются к ведомствам, обеспечивающим деятельность высших органов исполнительной власти.

В составе Cлужбы государственных дел Республики Крым образуются следующие структурные подразделения:

Правовое управление;

Управление по вопросам местного самоуправления;

Контрольное управление;

Управление по вопросам экономической политики;

Бюджетное управление;

Экспертный совет;

Пресс-служба Президента;

Канцелярия Президента;

Служба помощников Президента;

Управление кадров;

Управление делопроизводства;

Организационный отдел;

Центр оперативной информации;

Общий отдел;

Библиотека;

Архив Президента.

^ V. Правительство РК. 

Некоторые предложения по структуре правительства Республики Крым. На наш взгляд, было бы целесообразно остановиться на следующем перечне центральных органов исполнительной власти. Министерства Республики Крым:

Министерство экономики; Министерство финансов; Министерство сельского хозяйства; Министерство промышленности и государственного имущества; Министерство социальной политики; Министерство юстиции; Министерство внутренних дел; Министерство информации и связи с обществеными объединениями.

Ведомства Республики Крым: по внешнеэкономическим связям; по торговле; по туризму и курортам; по земельной реформе; по ценовой политике; Государственное Казначейство; Центральный Банк; Налоговая полиция; Таможенная служба; по аграрной реформе; по перерабатывающей промышленности; по энергетике; по лесному хозяйству; по рыбному хозяйству; по природопользованию и экологии; по жилищно-коммунальному хозяйству; по труду и занятости; по образованию; по здравоохранению; по культуре; по делам национальностей; Совет по делам религий; по антимонопольной политике; по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; по расследованиям; Служба безопасности; Комиссия по вопросам гражданства; Комиссия по государственным наградам; Комиссия по телерадиовещанию; Комиссия по делам государственной службы.

  1   2   3   4



Похожие:

Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconПостановление Верховной Рады Автономной Республики Крым о правилах устройства, оборудования и использования пляжных зон в Автономной Республике Крым
В соответствии со статьей 16, пунктами 2, 15 части первой статьи 18, пунктами 1, 12 части второй статьи 26 Конституции Автономной...
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconНародный трибунал крымская правозащитная организация, легализована Главным Управлением Юстиции в Автономной Республике Крым 10. 08. 2011 г., №362
Республики Крым Юрий Александрович Мешков впервые публично рассказал о предательстве и роли в гибели Республики своего преемника...
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconПостановление Постанова къарары верховной Рады Автономной Республики Крым Верховної Ради Автономної Республіки Крим о комиссии Верховной Рады Автономной Республики
...
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconПроект концепция развития государственно-общественного управления образованием в Санкт-Петербурге
Закон предусматривает право участия в управлении образовательным учреждением обучающихся, их родителей и работников образовательного...
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconПрограмма конференции «Энергоэффективность и бизнес» (г. Ялта, 4 8 июня 2007 г.) 4 Июня приезд и регистрация участников конференции (11 00 13 00 )
Приветствие участников конференции. А. Абдуллаев, Первый заместитель Председателя Совета Министров Автономной Республики Крым; Е....
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconКъырым Мухтар Джумхуриети Юкъары Радасынынъ
В целях решения первоочередных проблем обустройства и этнокультурного развития депортированных граждан, в соответствии с подпунктом...
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconКонцепция стратегического развития кафедры «Финансы и кредит» фгоу впо «Оренбургский государственный аграрный университет» на период до 2015 года
Концепция развития раскрывает миссию, цель, приоритетные направления развития, стратегические задачи кафедры по сферам деятельности,...
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconПрограмма развития гимназии на 2010-2014 гг. Содержание Краткая аннотация (паспорт) Программы развития гимназии
I. Концепция развития гимназии. Основные противоречия, актуальность и цель развития гимназии
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconПрограмма духовно-нравственного развития и воспитания обучающихся на ступени начального общего образования
Го образования являются Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный Государственный Образовательный Стандарт, Концепция...
Концепция государственно-правового развития Республики Крым. 1994 iconВопросы к контрольной работе №1 по курсу «Организация, управление, экономика природопользования и природоохранной деятельности»
Техногенный тип экономического развития. Концепция охраны окружающей среды. Ограничения экономического развития. Концепции мирового...
Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©podelise.ru 2000-2014
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
обратиться к администрации
Документы